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1. ANTECEDENTES
La Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores- INTOSAI, fundada en el año 1953, y que reúne entre sus miembros a más de ciento setenta (170) Entidades
Fiscalizadoras Superiores (EFS), entre ellas la Contraloría General de la República de Perú (CGR), aprobó en el año 1992 las “Directrices para las normas de control interno”. Este documento establece los siguientes lineamientos generales para la formulación de las normas de control interno:
• Se define al control interno como un instrumento de gestión que se utiliza para proporcionar una garantía razonable del cumplimiento de los objetivos establecidos por el titular o funcionario designado
• Se precisa que la estructura de control interno es el conjunto de los planes, métodos,
procedimientos y otras medidas, incluyendo la actitud del Dirección, que posee una
institución para ofrecer una garantía razonable de que se cumplen los siguientes objetivos:
(i) Promover las operaciones metódicas, económicas, eficientes y eficaces así como los
productos y servicios con calidad, de acuerdo con la misión de la institución
(ii) Preservar los recursos frente a cualquier pérdida por despilfarro, abuso, mala gestión,
error y fraude
(iii) Respetar las leyes, reglamentaciones y directivas de la Dirección, y
(iv) Elaborar y mantener datos financieros y de gestión fiables presentados correcta y
oportunamente en los informes
• Debe formularse y promulgarse una definición amplia de la estructura de control interno, de los objetivos a alcanzar, y de las normas a seguir en la concepción de tales estructuras
• La necesidad de hacer una clara distinción entre dichas normas y los procedimientos
específicos a ser implantados por cada institución
• La responsabilidad de la Dirección por la aplicación y vigilancia de los controles internos
específicos necesarios para sus operaciones, por ser éstos un instrumento de gestión, para los cuales se debe disponer de planes de evaluación periódica
• La competencia de la EFS en la evaluación de los controles internos existentes en las
entidades fiscalizadas.
Asimismo, dos años antes, en 1990 se había publicado el documento “Control Interno – Marco Integrado” (Internal Control – Integrated Framework, Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Comisión, 1990) elaborado por la Comisión Nacional sobre Información Financiera Fraudulenta -conocida como la Comisión Treadway. Los miembros de dicho grupo fueron: (i) el Instituto Americano de Contadores Públicos Certificados, (ii) la Asociación Americana de Profesores de Contabilidad, (iii) el Instituto de Ejecutivos de Finanzas, (iv) el Instituto de Auditores Internos, y (v) el Instituto de Contadores Gerenciales. El conjunto de sus representantes adoptó el nombre de Comité de Organismos Patrocinadores-COSO.
El Informe COSO incorporó en una sola estructura conceptual los distintos enfoques existentes en el ámbito mundial y actualizó los procesos de diseño, implantación y evaluación del control interno. Asimismo, define al control interno como un proceso que constituye un medio para lograr un fin, y no un fin en sí mismo. También señala que es ejecutado por personas en cada nivel de una organización y proporciona seguridad razonable para la consecución de los siguientes objetivos: (i) eficacia y eficiencia en las operaciones, (ii) confiabilidad en la información financiera, y (iii) cumplimiento de las leyes y regulaciones. Este control debe ser construido dentro de la infraestructura de la entidad y debe estar entrelazado con sus actividades de operacion. Se indica que el control interno esta compuesto por cinco componentes interrelacionados: ƒn(i)ambiente de control,ƒn (ii)ƒn evaluacion de riesgos, (iii) ƒnactividades de control, (iv) ƒninformacion y
comunicacion, y (v) monitoreo (supervision).
En julio de 1998, la CGR emitio las Normas Tecnicas de Control Interno para el Sector Publico, aprobadas mediante R. C. N¢X 072-98-CG del 26 de junio de 1998, con los siguientes objetivos:
(i) servir de marco de referencia en materia de control interno, (ii) orientar la formulacion de normas especificas para el funcionamiento de los procesos de gestion e informacion gerencial, (iii) proteger y conservar los recursos de la entidad, (iv) controlar la efectividad y eficiencia de las operaciones como parte de los programas y presupuestos autorizados, (v) permitir la evaluacion posterior de la efectividad, eficiencia y economia de las operaciones, y (vi) orientar y unificar la aplicacion del control interno en las entidades publicas. Dichas normas tuvieron inicialmente el siguiente contenido:
¡E Normas generales de control interno
¡E Normas de control interno para la administracion financiera gubernamental
¡E Normas de control interno para el area de abastecimiento y activos fijos
¡E Normas de control interno para el area de administracion de personal
¡E Normas de control interno para sistemas computarizados
¡E Normas de control interno para el area de obras publicas.
Posteriormente, la CGR incorporo mediante R.C. N¢X 123-2000-CG del 23 de junio de 2000 y R.C. N¢X 155-2005-CG del 30 de marzo de 2005 respectivamente, las normas siguientes:
¡E Normas de control interno para una cultura de integridad, transparencia y responsabilidad en la funcion publica
¡E Normas de control interno ambiental.
Cabe senalar que las dos ultimas partes fueron incorporadas en junio del 2000 y marzo del 2005, respectivamente.
En septiembre del 2004, el COSO emite el documento ¡§Gestion de Riesgos Corporativos - Marco Integrado¨, promoviendo un enfoque amplio e integral en empresas y organizaciones gubernamentales. Asimismo este enfoque amplia los componentes propuestos en el Control Interno ¡V Marco Integrado a ocho componentes a saber: (i) ambiente interno, (ii) establecimiento de objetivos, (iii) identificacion de eventos, (iv) evaluacion de riesgos, (v) respuesta a los riesgos, (vi) actividades de control, (vii) informacion y comunicacion, y (viii) supervision.
Igualmente, en el XVIII INCOSAI, realizado el 2004 en Budapest, se aprobo la ¡§Guia para las,normas de control interno del sector publico¡¨, que define el control interno como ¡§un proceso integral efectuado por la gerencia y el personal, y esta disenado para enfrentarse a los riesgos y para dar una seguridad razonable de que en la consecucion de la mision de la entidad, se alcanzaran los siguientes objetivos gerenciales:
¡E Ejecucion ordenada, etica, economica, eficiente y efectiva de las operaciones
¡E Cumplimiento de las obligaciones de respondabilidad
¡E Cumplimiento de las leyes y regulaciones aplicables, y
¡E Salvaguarda de los recursos para evitar perdidas, mal uso y dano.¡¨
En Peru, el marco mas reciente para el control gubernamental lo proporciona la Ley No 27785, Ley Organica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloria General de la Republica, vigente a partir del 24.JUL.2002, que establece las normas que regulan el ambito, organización y atribuciones del Sistema Nacional de Control (SNC) y de la CGR.
Acorde con los nuevos enfoques del control gubernamental, la Ley No 27785, (articulo 6o), establece que el mismo, ¡§consiste en la supervision, vigilancia y verificacion de los actos y resultados de la gestion publica, en atencion al grado de eficiencia, eficacia, transparencia y economía en el uso y destino de los recursos y bienes del Estado, así como del cumplimiento de las normas legales y de los lineamientos de política y planes de acción, evaluando los sistemas de administración, gerencia y control, con fines de su mejoramiento a través de la adopción de acciones preventivas y correctivas pertinentes.” Asimismo, dicha norma precisa que “el control gubernamental es interno y externo y su desarrollo constituye un proceso integral y permanente”. La Ley Nº 27785 procura responder a los requerimientos y necesidades del sector público, entendiendo que resulta básica la priorización del control dentro de la administración, para su mejora, Para ello se involucra a las propias entidades en la cautela del patrimonio público, tal como señala el artículo 7º: “el control interno comprende las acciones de cautela previa, simultánea y de verificación posterior que realiza la entidad sujeta a control, con la finalidad que la gestión de sus recursos, bienes y operaciones se efectúe correcta y eficientemente.” La CGR de acuerdo a ello, consideró de trascendental importancia la emisión de una ley de control interno que regulara específicamente el establecimiento, funcionamiento, mantenimiento, perfeccionamiento y evaluación del sistema de control interno en las entidades del Estado en la Ley Nº 28716, Ley de Control Interno de las entidades del Estado, aprobada por el Congreso de la República y publicada el 18.ABR.2006; con el propósito de cautelar y fortalecer los sistemas administrativos y operativos con acciones y actividades de control previo, simultáneo y posterior, contra los actos y prácticas indebidos o de corrupción, buscando el debido y transparente logro de los fines, objetivos y metas institucionales. Esta Ley establece en su artículo 10º que corresponde a la CGR, dictar la normativa técnica de control que oriente la efectiva implantación, funcionamiento y evaluación del control interno en las entidades del Estado. Dichas normas constituyen lineamientos, criterios, métodos y disposiciones para la aplicación o regulación del control interno en las principales áreas de la actividad administrativa u operativa de las entidades, incluidas las relativas a la gestión financiera, logística, de personal, de obras, de sistemas computarizados y de valores éticos, entre otras; correspondiendo, a partir de dicho marco normativo, a los titulares de las entidades emitir las normas específicas aplicables a su entidad, de acuerdo a su naturaleza, estructura y funciones.
2. BASE LEGAL Y DOCUMENTAL
Las Normas de Control Interno tienen como base legal y documental la siguiente normativa y documentos internacionales:
• Ley Nº 28716, Ley de Control Interno de las entidades del Estado
• Ley Nº 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General
de la República
• Manual de Auditoría Gubernamental, aprobado mediante R.C. N° 152-98-CG
• Internal Control – Integrated Framework, Committee of Sponsoring Organizations of the
Treadway Comisión, 1990
• Guía para las normas de control interno del sector público, INTOSAI, 1994.
3. CONCEPTO DE LAS NORMAS DE CONTROL INTERNO
Las Normas de Control Interno, constituyen lineamientos, criterios, métodos y disposiciones para la aplicación y regulación del control interno en las principales áreas de la actividad administrativa u operativa de las entidades, incluidas las relativas a la gestión financiera, logística, de personal, de obras, de sistemas de información y de valores éticos, entre otras. Se dictan con el propósito de promover una administración adecuada de los recursos públicos en las entidades del Estado.
Los titulares, funcionarios y servidores de cada entidad, según su competencia, son
responsables de establecer, mantener, revisar y actualizar la estructura de control interno en función a la naturaleza de sus actividades y volumen de operaciones. Asimismo, es obligación Contraloría General de la República
Normas de Control Interno de los titulares, la emisión de las normas específicas aplicables a su entidad, de acuerdo con su naturaleza, estructura, funciones y procesos en armonía con lo establecido en el presente documento.
Las Normas de Control Interno se fundamentan en criterios y prácticas de aceptación general, así como en aquellos lineamientos y estándares de control. Estas se describen en el capítulo Marco Conceptual de la estructura de control interno que forma parte de este documento.
4. OBJETIVOS DE LAS NORMAS DE CONTROL INTERNO
Las Normas de Control Interno tienen como objetivo propiciar el fortalecimiento de los sistemas de control interno y mejorar la gestión pública, en relación a la protección del patrimonio público y al logro de los objetivos y metas institucionales.
En este contexto, los objetivos de las Normas de Control Interno son:
• Servir de marco de referencia en materia de control interno para la emisión de la respectiva normativa institucional, así como para la regulación de los procedimientos administrativos y operativos derivados de la misma
• Orientar la formulación de normas específicas para el funcionamiento de los procesos de
gestión e información gerencial en las entidades
• Orientar y unificar la aplicación del control interno en las entidades.
5. ÁMBITO DE APLICACIÓN
Las Normas de Control Interno se aplican a todas las entidades comprendidas en el ámbito de competencia del SNC, bajo la supervisión de los titulares de las entidades y de los jefes responsables de la administración gubernamental o de los funcionarios que hagan sus veces.
En el supuesto que las Normas de Control Interno, no resulten aplicables en determinadas
situaciones, corresponderá mencionarse específicamente en el rubro limitaciones el alcance de cada norma. La CGR establecerá los procedimientos para determinar las excepciones a que hubiere lugar.
Las citadas normas no interfieren con las disposiciones establecidas por la legislación, ni
limitan las normas dictadas por los sistemas administrativos, así como otras normas que se encuentren vigentes. La aplicación de estas normas contribuye al fortalecimiento de la
estructura de control interno establecida en las entidades.
6. EMISIÓN Y ACTUALIZACIÓN
La CGR, en su calidad de organismo rector del SNC, es la competente para la emisión o
modificación de las normas de control interno aplicables a las entidades del sector público
sujetas a su ámbito, con el fin que orienten la efectiva implantación, funcionamiento y
evaluación del control interno en las entidades del Estado.
7. ESTRUCTURA
Las Normas de Control Interno tienen la siguiente estructura:
• Código : Es la numeración correlativa que se le asigna a cada norma
• Título : Es la denominación breve de la norma
Contraloría General de la República
Normas de Control Interno
• Sumilla : Es la parte dispositiva de la norma o el enunciado que debe implementarse en
cada entidad
• Comentario: Es la explicación sintetizada de la norma que describe aquellos criterios que
faciliten su implantación en las entidades públicas.
8. CARACTERÍSTICAS
Las Normas de Control Interno tienen como características principales, ser:
• Concordantes con el marco legal vigente, directivas y normas emitidas por los sistemas
administrativos, así como con otras disposiciones relacionadas con el control interno
• Compatibles con los principios del control interno, principios de administración y las normas de auditoria gubernamental emitidas por la CGR
• Sencillas y claras en su redacción y en la explicación sobre asuntos específicos
• Flexibles, permitiendo su adecuación institucional y actualización periódica